La elección
de Cortes constituyentes era el primer paso para consolidar el régimen
democrático. El gobierno
provisional reformó, por decreto de 10 de mayo, el sistema electoral,
introduciendo modificaciones democratizadoras en la vieja ley de 1907.
Las
circunscripciones pasaban a ser provinciales y se suprimía el famoso artículo
29 (proclamación automática del candidato cuando éste fuera único), para
desarmar al caciquismo. Se rebajaba la mayoría de edad electoral de veinticinco
a veintitrés años, y se declaraban elegibles los sacerdotes y las mujeres (sin
que éstas fueran electoras). Las candidaturas eran de lista, con un sistema
electoral mayoritario corregido, que permitía una representación de minorías:
aproximadamente el 80 por 100 de los escaños correspondían a la lista que
obtenía más votos y el 20 por 100
a la que llegaba en segundo lugar.
Los rasgos
más característicos de las elecciones fueron la desorganización de las
derechas, que aún no estaban recuperadas de la pérdida de la monarquía y
carecían de partidos modernos, la abstención de los anarquistas que alcanzaba
repercusiones importantes en las zonas donde tenían influencia y la alianza
electoral entre los partidos republicanos y el socialista.
Las
elecciones se realizaron el 28 de junio, con bastante orden y mayor
participación que las municipales, dato estimable si tenemos en cuenta que los
anarquistas votaron en aquéllas y se abstuvieron en éstas.
El
resultado fue abrumadoramente favorable a la coalición republicano-socialista,
que obtuvo unos 250 escaños de los 464 diputados que tenía la cámara. Al PSOE
correspondían 116, y los pequeños partidos republicanos habían obtenido gran
número de representantes. El partido radical, con una actitud de centro, obtuvo
un centenar de diputados, y la derecha (partidos agrarios y conservadores) unos
80, incluyendo a los representantes de la Lliga Catalana y el
Partido Nacionalista Vasco, que mantenían diferencias con los conservadores del
resto de la península. Había sido, pues, una victoria abrumadora de los
partidos que habían traído la república y formaban el gobierno provisional.
Pero el
reparto de escaños respondía a una coyuntura política de transición, que no
reflejaba la fuerza social de la derecha y sobre representaba, por contra, a
los pequeños partidos de centro.
1. Los
principios generales
Para
facilitar los trabajos de la
Constituyente el gobierno había formado meses antes una
comisión jurídica asesora formada por juristas prestigiosos.
El texto
constitucional de 1931 pretendió -y en gran parte consiguió- ser reflejo de los
avances político jurídicos que se habían realizado tras la primera guerra
mundial. La influencia en él de la Constitución alemana de Weimar, de la austríaca,
mexicana y otras que gozaban del mayor prestigio.
La
principal preocupación de los padres de la Constitución fue la
ampliación de los derechos ciudadanos, en el doble sentido de recoger las
aspiraciones sociales más sentidas, hasta entonces desconocidas por nuestros
textos constitucionales, y de asegurar el cumplimiento de la declaración de
derechos. Las instituciones se inscribieron en un régimen parlamentario
equilibrado, con una total independencia del poder judicial.
La mayor
novedad estribó en la solución del problema "regional" que se
presentó ante las Cortes -aunque fuera mucho más amplio-- como "cuestión
catalana". El artículo uno definía a España como un "Estado
integral", elaborando un concepto nuevo que en realidad era un compromiso
entre los partidarios
del
federalismo y del unitarismo. Todo el título primero de la Constitución dibuja
la posibilidad de que varias provincias se constituyan en región autónoma, con
un sistema de competencias propias, otras compartidas con el gobierno central y
otras exclusivas de éste.
Las
Constituyentes asumen la soberanía nacional, aunque no utilizan el término por
respeto a la reivindicación nacional de Cataluña, y concretan en el artículo
primero que todos los poderes emanan del pueblo. El régimen se califica, con
evidentes pretensiones ideológicas, como "República de los trabajadores de
toda clase". La referencia a un Estado de los trabajadores fue planteada
por los socialistas, pero Alcalá Zamora introdujo la generalización "de
toda clase" que vaciaba su sentido.
2. La
declaración de derechos
El paso de
la simple declaración a la efectividad de los derechos constitucionales está
realizado en el texto de 1931 por la normatividad concreta de cada bien
protegido y por el sistema de recursos jurídicos, que culmina en el de amparo:
todos los ciudadanos podían dirigirse al Tribunal de Garantías Constitucionales
si no habían obtenido de las autoridades la garantía de algún derecho.
Entre los
primeros figuran los derechos clásicos del constitucionalismo decimonónico
(derecho a elegir residencia, de circulación, inviolabilidad de domicilio y de
correspondencia, libre emisión del pensamiento, habeas corpus, garantías
procesales y penales, etc.). Recoge también las libertades de asociación
política y sindical y la mayoría de edad electoral a los veintitrés años, tanto
para hombres como para mujeres; la república se convertía así en unos de los
primeros países en reconocer el sufragio universal femenino.
En la parte
relativa a familia, economía y cultura se recogían los principios más modernos
y democráticos de esta materia. Las relaciones familiares están presididas por
los criterios de máxima libertad e igualdad: matrimonio basado en la igualdad
de los cónyuges y susceptible de disolución, obligaciones de los padres hacia
los hijos, lo mismo que con los hijos ilegítimos, cuya distinción
discriminatoria desaparecía, etcétera.
La cultura
aparece como función primordial del Estado, que debe extenderla a toda la
población por encima de las diferencias económicas de los individuos,
respetando la libertad total de los enseñantes.
La economía
abarca dos tipos de cuestiones, bajo el principio de que la iniciativa
individual debe estar limitada por los intereses del pueblo. Por una parte
consagra el trabajo como obligación social protegida por la ley, y enumera las
materias que serán objeto de la legislación social. Por otra, sujeta la
propiedad privada de los medios de producción a ciertos límites: subordinación
a los intereses de la economía nacional y posibilidad de nacionalización y
socialización, con indemnización, de ciertos sectores de la producción y los
servicios dejando también la puerta abierta a la intervención del Estado en la
explotación y coordinación de industrias cuando lo exija la racionalización de
la producción.
La
influencia socialista, evidente en toda la regulación de los derechos, se
preocupó, en un sentido muy renovador, por respetar la organización social de
la propiedad, previendo la posibilidad en el futuro, o en caso de necesidad, de
nacionalizar determinados sectores claves de la producción.
3. El tema
religioso
La
discusión de los artículos 26 y 27 tuvo lugar durante el mes de octubre,
después de haberse aprobado la mayoría del título. Los partidos políticos
importantes en la cámara -los que estaban representados en el gobierno
provisional- estaban de acuerdo en la separación de la Iglesia y el Estado, por
eso el artículo 3 se había aprobado con facilidad, pero diferían profundamente
cuando se profundizaba más el tema.
El debate
sobre la cuestión religiosa, y más desde la quema de conventos de mayo,
polarizó la lucha política, dibujando alianzas contrarias a la consolidación de
la república: produjo la dimisión de Alcalá Zamora y de Maura -presidente y
ministro de Gobernación-, que constituían los vínculos más claros con los
sectores conservadores capaces de apoyar a la república, dibujó los líderes de
las mayorías futuras -Azaña y Gil Robles, hasta entonces casi desconocidos,
fueron los antagonistas principales del debate y enajenó a una gran parte de la
opinión vasca: los representantes vasco-navarros abandonaron la cámara tras
aprobarse estos artículos.
El artículo
26 establece que las órdenes religiosas y la Iglesia en general carecerán en el futuro de todo
beneficio del Estado: tendrán el estatuto de asociaciones y estarán reguladas
por una ley especial conforme a los siguientes criterios: inscripción en un
registro especial, incapacidad de adquirir y conservar más bienes que los
necesarios para su existencia, prohibición de ejercer la industria, el comercio
y la enseñanza, y obligación de presentar cuentas anuales sobre las inversiones
realizadas.
Además se
disolvía a los jesuitas, sin citarlos, y se establecía la posibilidad de
nacionalizar los bienes de las órdenes religiosas.
El artículo
27 desarrollaba la consecuencia de la separación Iglesia-Estado: libertad de
conciencia y de práctica de cualquier religión, jurisdicción exclusivamente
civil sobre los cementerios, prohibición de la exigencia de religión para
cualquier cargo, etc.
La
debilidad de la república para seguir este camino se refleja en el escaso
número de diputados que votó esta regulación: los artículos 26 y 27 fueron
aprobados por 128 votos contra 59, lo que quiere decir que casi la mitad de la
cámara rehuyó la decisión.
4. Las
instituciones
La implantación
de un régimen democrático en Europa había pasado tradicionalmente por el
sistema parlamentario, tanto por la falta de confianza en el presidencialismo y
el auge de los sistemas autoritarios, como, más si cabe, por la triste
experiencia de la intervención monárquica en la historia española. Así, pues,
debían construirse unas instituciones que dieran el poder principal al
parlamento y recogieran el recelo que inspiraban unas atribuciones amplias al
presidente de la República.
El poder
principal se otorgó, pues, a las Cortes, que son definidas como representación
principal del pueblo. Se eligen según los principios democráticos que hemos
visto ya al hablar de los derechos electorales, con una duración de cuatro años
y sin los condicionantes de convocatoria y reunión que habían constituido abuso
tradicional de la monarquía borb6nica: reunión automática y funcionamiento
mínimo de cinco meses.
La posible
opción entre una y dos cámaras fue decidida sin dificultad a favor del unicameralismo
por las fuerzas que componían las Constituyentes
El Congreso
de Diputados tenía unas competencias legislativas muy amplias (las
autorizaciones al gobierno para legislar debían hacerse en condiciones muy
estrictas) y poseía un gran control político sobre el gobierno, e incluso sobre
el presidente de la
República en ciertas condiciones.-r.
La figura
del presidente de la
República ocupa una posición intermedia entre el presidente o
el rey de un Estado parlamentario tal como lo conocemos hoy (Italia, Gran
Bretaña) y el jefe de Estado de un sistema presidencialista. Es elegido por los
diputados y un número igual de compromisarios, para evitar su total
subordinación a las Cortes si sólo fuera elegido por los diputados, o su
supremacía, si lo fuera por sufragio universal.
El
presidente personifica a la nación en sus funciones representativas; su mandato
dura siete años y no es reelegible hasta trascurridos seis años. Su principal
poder estriba en el nombramiento -libre, dice el texto- del presidente del
gobierno y de los ministros a propuesta de éste. Pero el gobierno así nombrado
debe recibir el beneplácito de las Cortes, pues la Constitución
establece que debe separarlos necesariamente si las Cortes le niegan su
confianza (art. 75).
Además de
las funciones representativas corresponde al presidente la promulgación de las
leyes y la expedición de los decretos y demás normas para su ejecución. Debe
promulgar las leyes en el plazo de 15 días, y puede devolverlas a las Cortes
para nuevo estudio si no han sido declaradas urgentes. En caso de nueva
aprobación por dos tercios de la cámara, debe promulgar la ley inmediatamente.
El
presidente de la República
tiene el poder de convocar a las Cortes de forma extraordinaria, y de suspender
las sesiones; la primera vez por un mes y la segunda por 15 días dentro de cada
legislatura.
También
puede disolver las Cortes. Pero sólo dos veces, y tras la segunda disolución
las Cortes examinan su procedencia y en caso de considerar injustificada la
disolución pueden destituir al presidente, como efectivamente sucedió en 1936.
El
presidente tiene amplias facultades en casos excepcionales (puede estatuir por
decreto sobre materias reservadas al legislativo, ordenar medidas urgentes,
etcétera) pero deberá cumplir siempre determinados requisitos, y la oportunidad
y constitucionalidad de las medidas que adopte serán juzgadas en última
instancia por las Cortes. La
Constitución establece por fin un procedimiento para la
destitución del presidente.
La
regulación del gobierno es parca y se basa en dos criterios básicos: posee
iniciativa legislativa y tiene las competencias propias de la función
ejecutiva, pero responde políticamente, de forma individual y solidaria, ante
las Cortes.
Los
artículos dedicados a la justicia pueden resumirse en dos grandes apartados:
garantizar la exclusividad y autonomía de la función judicial y establecer una
vía de control de la constitucionalidad. Para lo primero se derogan las
jurisdicciones especiales, salvo la militar que se reduce de ámbito, se
garantiza la independencia de los jueces respecto al gobierno, se establece su
responsabilidad civil y penal y se crea el jurado como forma de participación
popular.
Cuando un
tribunal haya de aplicar una ley que considere contraria a la Constitución debe
suspender el procedimiento y dirigirse al Tribunal de Garantías
Constitucionales. Este tiene competencia en todo el Estado para juzgar la
constitucionalidad de las leyes, ejecutar el recurso de amparo de las garantías
individuales, resolver los conflictos de competencia legislativa y cuantos
surjan entre el Estado y las regiones autónomas y los de éstas entre sí, y
juzgar criminalmente al presidente de la República , el presidente del gobierno y los
miembros del Tribunal Supremo.
5. Las
autonomías
El tema de
las autonomías fue, después del religioso, el más debatido, y las Cortes
constituyentes lo abordaron con mucha prudencia, sin duda porque la mayoría de
sus componentes, incluyendo a los partidos más democráticos y populares, eran
reticentes a las autonomías. Sin embargo, el problema estuvo presente desde el
primer día en que Macia proclamó la república catalana en Barcelona.
Cuando la Constitución fue
aprobada se había elaborado y aprobado por referéndum masivo el Estatuto
catalán, que preveía una autonomía superior a la que permitió finalmente la Constitución. También
se habían iniciado los procesos -muy diferentes entre sí para la aprobación de
Estatutos en Euzkadi y Galicia, que no tendrían vigencia, y aún muy relativa,
hasta iniciada la guerra civil .
El
Estatuto, en realidad proyecto, puesto que la decisión última correspondía a
las Cortes, debía ser propuesto por la mayoría de los ayuntamientos de la
región o cuando menos por aquellos que representasen a dos terceras partes de
la población. Debía ser después aceptado por las dos terceras partes de los
electores; si era rechazado, no podía someterse un nuevo proyecto hasta después
de cinco años.
El artículo
13 representa una prueba más del temor de las Constituyentes hacia cualquier
tendencia federalista, prohibiendo tajantemente la federación de dos regiones
autónomas.
La
distribución de competencias entre el Estado y las regiones autónomas sigue
criterios favorables a la supremacía del primero, porque se le atribuyen las
materias no reguladas expresamente por los Estatutos (art. 18), por la facultad
que se reserva para fijar por ley las bases que deben seguir las disposiciones
legislativas de las regiones autónomas (art. 19) y por el sistema que sigue para
el reparto de competencias entre el Estado y la región autónoma.
Al Estado
le corresponde de manera exclusiva la legislación y ejecución directa en las
materias de nacionalidad, derechos y deberes de todos los ciudadanos,
relaciones Iglesia-Estado, política internacional, ejército y defensa,
aranceles, aduanas y tratados de comercio, jurisdicción del Tribunal Supremo y
extradición, seguridad pública en los conflictos supra regionales o
extrarregionales, etc.
Tras la
aprobación de la constitución, unas nuevas elecciones (ahora legislativas)
determinarían el triunfo del centro izquierda y el nacimiento del Bienio
Reformador.
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